Por: Nilo Cruz Cuentas *
El día 18 de septiembre, en medio de la Convención Minera, se desarrolló en Arequipa el foro “Canon y desarrollo nacional descentralizado”, organizado por el Colectivo MacroSur, la Asociación de Alcaldes de Arequipa, el grupo de Diálogo Minero y la Red de Líderes, en el que se discutió, desde diversos puntos de vista, la compleja problemática del canon minero, la nueva ley de regalías y sus repercusiones en el desarrollo descentralizado.
Según lo expuesto por el especialista invitado Epifanio Baca, de Propuesta Ciudadana, el canon minero distribuido este año ha disminuido en 25.7% respecto al año 2012, en promedio, habiendo regiones más impactadas que otras, como por ejemplo Cusco, que acusa una disminución de -89%; Arequipa -44%; Pasco -55%; y Junín -42%, siendo estas las más golpeadas.
Según Baca, las causas para la disminución del canon minero han sido básicamente tres: 1) caída de precios de los minerales (-13%), 2) producción estancada o menor, y 3) aumento de costos, por tanto menos ingresos, menos utilidades y menor impuesto a la renta de donde se deduce el canon minero.
Estos tres factores se han sumado para que este año el canon minero haya caído, pero también ha contribuido a un menor ingreso el hecho de que los pagos por gravamen minero e impuesto especial son descontados como costos para el cálculo del impuesto a la renta, por eso también han afectado negativamente al impuesto a la renta.
En ese sentido, el año 2012 los ingresos del gobierno central por esos dos pagos fueron S/. 1,383 millones, por tanto el efecto negativo sobre el impuesto a la renta ha sido de -415 millones de soles. A ello se debe añadir una disminución de -198 millones por regalías.
Por otro lado, la disminución de ingresos por ventas, aumento de costos, ha llevado a que utilidad antes de impuestos – sobre la que se aplica el impuesto a la renta- haya caído en 30%.
Todos estos factores afectan la transferencia de recursos a los gobiernos locales y regionales, de modo que peligran muchas obras ya comprometidas y otras en proyección. Claro que también es cierto que la gestión regional y local no ha sido eficiente y la mayoría de las gestiones no ha tenido la capacidad de gasto esperada y, por lo tanto, muchos millones de soles pasan a saldos de balance, lo que la población entiende como “devolver” dinero no gastado al fisco.
En su intervención, el presidente de la Asociación de Alcaldes de Arequipa, Omar Candia Aguilar, aclaró que no se trata de devolución de dinero, pues estos montos no ejecutados pasan directamente a saldos de balance, es decir que se acumulan en la cuenta de cada municipio a la espera de ser ejecutado. Señaló las múltiples dificultades que tienen que sortear los alcaldes para ejecutar obras, desde la aprobación de los proyectos por el SNIP, lo cual es un via crusis, hasta la transferencia de los fondos, que normalmente llegan muy atrasados, tanto que en algunos casos se torna inejecutable.
Estos saldos de balance de recursos determinados (canon minero, gasífero, petrolero, etc.) del 2012, a abril de año eran: S/. 1,413 millones en gobiernos regionales, y de S/. 5,476 en las municipalidades, es decir una suma considerable aguardando su uso, obras sin construir. Es entonces comprensible el malestar de la población cuando hay tanto dinero sin ejecutar y, comprensible también, cuando los alcaldes reclaman el supuesto recorte, la población se pregunta y qué hay del dinero “devuelto”.
EL PRESUPUESTO DEL AÑO 2014
Según la ponencia de Epifanio Baca, en el 2014 el canon minero seguirá disminuyendo principalmente porque los precios de los minerales han seguido bajando el primer semestre de 2013. Entre enero-junio 2013 el impuesto a la renta minero ha disminuido en 51% respecto año anterior (de 2,940 millones a 1,469 millones). Lo que significa una caída del canon en esa magnitud, pero será diferenciada por regiones.
El MEM estima que en los próximos años (2014-2016) la producción minera aumentará significativamente por nuevos proyectos como Toromocho, Xstrata, Constancia, Quellaveco, y ampliaciones de Cerro Verde y Antamina. Las inversiones al 2016 pueden llegar a 15/20 mil millones dólares. El efecto en los ingresos fiscales puede ser significativo si los precios no caen mucho.
LA PROPUESTA DE COMPENSACIÓN DEL MEF
Ante la presión social (paro regional en Arequipa, incluido) el MEF ha propuesto compensar con 290 millones a 1550 municipalidades y algunos gobiernos regionales con pérdidas mayores y menores a 350 mil soles. Esto equivale a 187 mil soles para cada uno en promedio, lo cual es irrisorio.
Además ofrece emitir bonos para prestar a los gobiernos locales y gobiernos regionales con pérdidas mayores a 350 mil soles, hasta por un total de 500 millones. El préstamo lo pagarán con sus ingresos del canon de próximos años. O sea, en la práctica un adelanto con intereses.
Plantea también autorizar a los gobiernos locales y gobiernos regionales la creación de un fondo de estabilización con sus recursos excedentes, lo cual es insignificante pues son muy pocos los que tienen excedentes.
También ha manifestado que enviará un proyecto Ley para modificar las reglas fiscales para desvincular los ingresos de fuentes volátiles (ingresos por minería e hidrocarburos), lo cual estaría muy bien, en la medida de que los presupuestos dependen en gran medida del canon y regalías, que a su vez dependen de los precios internacionales.
LA PROPUESTA RECENTRALISTA DEL GOBIERNO
El Proyecto de ley de presupuesto 2014 propuesto por el MEF es a todas luces recentralizador del gasto, es decir atenta contra la política de descentralización.
Si consideramos que el presupuesto total asciende a S/. 118 mil 934 millones, esto representa un aumento de 9,6% respecto al año 2013. De este monto, el presupuesto total del gobierno central aumenta en 14,6%, el de los gobiernos regionales en 6,3% y el de las municipalidades es recortado en 7,7% respecto al año 2013.
Eso significa que el gobierno nacional centralizará más el gasto y dará proporcionalmente mucho menos para los gobiernos locales y regionales, y lo más preocupante es que lo que más se recentraliza son las inversiones.
La situación es más preocupante con el presupuesto para financiar inversiones (la adquisición de activos no financieros) que asciende a un total de 26,356 millones, cifra similar al del año anterior. El presupuesto de las municipalidades ha sido reducido en 15% y el de los gobiernos regiones en 3,7%. En cambio el presupuesto para inversiones del gobierno nacional aumenta en 11,7% que los manejará mediante fondos Mi riego, Foniprel, Plan incentivos, APP, etc.
Respecto a los gastos de capital, el año 2013 el gobierno nacional tenía el 55%, y en el 2014 tendrá el 64%, en contrapartida los gobiernos subnacionales disminuyen su participación principalmente las municipalidades: el gasto de capital de las municipalidades disminuye 15%, el de los gobiernos regionales en 3,9% y el del gobierno nacional aumenta en 29.1%.
Todo esto hace ver que la tendencia del gobierno de Ollanta Humala es recentralizar el gasto, dejando cada vez menos autonomía a las regiones y gobiernos locales. Esto es un retroceso evidente en la tendencia descentralizadora que había prometido y mostrado inicialmente. Justifica este viraje acusando a los gobiernos locales y regionales de ineficiencia, lo cual, sin dejar de ser cierto, no oculta el hecho de que también los ministerios son tan o más ineficientes en el gasto, sólo basta ver el caso del Ministerio del Interior, cuya ejecución es menor a la del promedio de gobiernos regionales.
PROPUESTA DE SOLUCIONES
Epifanio Baca propuso, al final de su discurso algunas medidas para paliar estos problemas. En primer lugar propone distribuir el presupuesto para inversiones de manera más equitativa, devolviendo recursos principalmente a las municipalidades. En seguida propone la mejora radical del gasto en educación, el principal factor que genera desigualdad y brechas entre educación pública/privada, rural urbano. También rescata retomar la agenda de la descentralización fiscal que permita: ordenar el sistema de transferencias intergubernamentales, mejorar la asignación de recursos según necesidades de gasto, profundizar el presupuesto por resultados. La revisión a la distribución actual del canon debe darse en este contexto. Finalmente, propone incrementar los ingresos a través de una mayor presión tributaria, y una menor dependencia de ingresos por actividades extractivas promoviendo la diversificación económica.
* Secretario Técnico de la Iniciativa Ciudadana “Arequipa te Queremos”, miembro del colectivo MACROSUR.
COLECTIVO MACROSUR 